L’autorizzazione dell’AGCM tutela la concorrenza nel settore della distribuzione gas?

Il 6 marzo 2025 il Collegio dell’Autorità per la concorrenza ha approvato l’acquisizione di 2i Rete Gas da parte di Italgas, subordinando l’attuazione dell’operazione ad una serie di misure correttive in modo da ridurre le criticità esistenti rispetto alla concorrenza nelle gare d’ambito di distribuzione del gas.

Il provvedimento ha concluso l’istruttoria avviata da AGCM il 23 dicembre 2024, a seguito della notifica preventiva dell’operazione presentata da Italgas il 20 novembre. Nella delibera di avvio dell’istruttoria l’Autorità ha affermato che l’aggregazione fa sorgere criticità per la concorrenza nelle gare d’ambito di distribuzione gas. L’Italia è suddivisa in 177 ambiti territoriali minimi (c.d. ATEM) per lo svolgimento delle gare per l’assegnazione delle concessioni di distribuzione gas (il numero degli ATEM è sceso a 172 per effetto di alcuni accorpamenti). Le precedenti istruttorie eseguite da AGCM sulle operazioni nel settore hanno dimostrato che l’elemento principale preso in considerazione dai distributori per decidere se partecipare alle gare è l’entità delle concessioni possedute in ciascun ambito. Perciò, l’acquisizione da parte di Italgas riduce la concorrenza nelle gare d’ambito perché fa venir meno il secondo operatore nazionale, 2i Rete Gas.

La delibera di avvio dell’istruttoria emessa da AGCM ha individuato 65 ATEM in cui l’aggregazione può creare criticità per la concorrenza. L’Autorità ha esaminato solo gli ambiti in cui sono presenti entrambe le società perché, valutando gli effetti dell’operazione per i singoli ambiti di gara, l’aggregazione non modifica la situazione che esiste negli ambiti in cui è presente una sola società, dato che la sua quota rimane invariata. L’Autorità ha selezionato 65 ATEM in cui entrambe le società hanno almeno il 5% dei clienti allacciati alla rete (c.d. PDR). Gli ambiti selezionati sono stati divisi in tre gruppi: a) 29 ATEM in cui entrambe le società possiedono almeno il 20% dei punti di riconsegna (PDR) e insieme hanno più del 50% totale; b) 4 ATEM in cui 2i Rete Gas ha una quota superiore al 15%, ma non ci sono altri distributori oltre Italgas (o hanno quote irrisorie); c) 32 ATEM in cui le due società hanno almeno il 5% e insieme superano (spesso largamente) il 50%.

Secondo AGCM, nei primi due gruppi si verifica una restrizione diretta della concorrenza, nel senso che viene meno uno dei potenziali concorrenti alla gara. Di conseguenza, è necessario imporre dismissioni per poter ricostituire un concorrente tramite la cessione di PDR ad un altro operatore. Nel terzo gruppo, invece, c’è una restrizione indiretta della concorrenza, che consiste nel fatto che l’aggregazione scoraggia altri distributori dal partecipare alla gara a causa del rafforzamento di Italgas. Per evitare questo effetto deterrente l’Autorità prescrive una serie di misure correttive per agevolare la partecipazione alla gara da parte di altri soggetti.

Le società di distribuzione e l’associazione di settore Assogas, che sono intervenuti nel procedimento, hanno sostenuto che l’operazione comporta l’eliminazione di uno dei principali concorrenti in un numero maggiore di ATEM rispetto a quelli rientranti nei primi due gruppi. Inoltre, gli intervenuti hanno chiesto l’applicazione di misure correttive più forti rispetto a quelle approvate da AGCM in passato, per tenere conto del fatto che l’acquisizione ha ad oggetto quasi un quarto di tutti i PDR nazionali: 2i Rete Gas è titolare di circa 4,9 milioni PDR su 21,9 milioni di PDR a livello nazionale, per cui con l’acquisizione Italgas raggiungerà una quota pari al 55,9% dei PDR totali.

Italgas ha presentato ad AGCM due proposte con impegni correttivi per superare le criticità dell’operazione. Con la seconda proposta migliorativa (presentata il 13 febbraio) Italgas si è impegnata a vendere il 20% dei PDR posseduti insieme a 2i Rete Gas negli ATEM del primo gruppo (tranne Milano 2, per il quale l’Autorità ha ritenuto che non ci sia bisogno di dismissioni) e tutte le concessioni di titolarità di 2i Rete Gas per il secondo gruppo di 4 ATEM. L’Autorità ha ritenuto adeguata quest’ultima misura perché elimina gli effetti dell’operazione, siccome dopo la cessione Italgas rimarrà con la sua quota iniziale nei 4 ATEM del secondo gruppo. Per quanto riguarda il primo gruppo di 28 ATEM, l’Autorità ha ritenuto accettabile la proposta di Italgas di cedere il 20% dei PDR, insieme con misure correttive per tutti gli altri PDR residui posseduti, a condizione che sia garantita l’operatività, la commerciabilità e la competitività dei PDR oggetto di cessione. AGCM ritiene che ogni soggetto che abbia almeno il 20% dei PDR nell’ATEM sia un concorrente probabile alla gara, sicché la cessione del pacchetto ad un altro soggetto è idonea a ricostituire un concorrente alla gara.

La cessione avverrà in base ad un prezzo minimo stabilito da Italgas d’intesa con AGCM e non comunicato al mercato. Le cessioni saranno effettuate in modo distinto per ogni ATEM, ma in modo contemporaneo tra loro, secondo il calendario stabilito da AGCM: i) entro tre mesi Italgas dovrà pubblicare la richiesta di presentare la manifestazione di interesse; ii) entro i successivi 30 giorni gli interessati dovranno presentare la manifestazione di interesse; iii) a questo punto gli interessati potranno accedere a dati e informazioni sui PDR in vendita e, entro 45 giorni, dovranno presentare un’offerta vincolante di acquisto; iv) nei successivi 30 giorni l’Autorità valuterà l’idoneità dei potenziali acquirenti; v) infine, entro 30 giorni sarà stipulato l’accordo preliminare di cessione dei PDR di ogni ATEM. L’intera procedura dura 200 giorni e dovrebbe concludersi entro settembre 2025.

In aggiunta agli obblighi di dismissione, Italgas ha proposto misure correttive valide per tutti i tre gruppi di ATEM per risolvere le criticità legate alla restrizione indiretta della concorrenza, vale a dire per evitare che altri operatori siano scoraggiati dal partecipare alle gare nei singoli ATEM per effetto del rafforzamento di Italgas.

La principale misura è la dilazione dell’obbligo per il gestore entrante, che si aggiudica la gara d’ambito, di pagare il valore di riscatto delle reti (c.d. VIR) di proprietà di Italgas prevedendo il pagamento dopo un certo periodo di tempo dal subentro nella gestione, anziché immediatamente (c.d. misura della dilazione del VIR). La dilazione del VIR si applica a tutte le reti di proprietà di Italgas dopo l’aggregazione con 2i Rete Gas negli ATEM inseriti nella delibera di avvio dell’istruttoria, ma con modalità diverse per i primi due gruppi di ATEM rispetto al terzo gruppo.

Nel primo gruppo di ATEM la dilazione si applica sia in caso di insuccesso della procedura di cessione (ipotesi in cui è efficace per tutti i PDR di Italgas), sia in caso di vendita della quota del 20% (ipotesi in cui la misura si applica ai PDR residui). Nel secondo gruppo di 4 ATEM, invece, la misura si applica solo in caso di mancata cessione, dato che la vendita dei PDR di 2i Rete Gas eliminerebbe il vantaggio concorrenziale ottenuto da Italgas tramite l’acquisizione.

La durata del periodo di differimento del pagamento del VIR è diversa se si tratta degli ATEM per cui è stabilito l’obbligo di cessione (primo e secondo gruppo), in cui la misura è rafforzata, o del terzo gruppo di ATEM. Nel primo caso, la dilazione del VIR dura tre anni, mentre nel secondo caso dura 18 mesi. Il tasso di interesse da pagare per il differimento è basato su un indice internazionale aumentato di uno spread pari a 0,60% e comunque è inferiore a quello pagato normalmente dagli operatori per operazioni di finanziamento. In caso di misura rafforzata (valida per il 1° e 2° gruppo di ATEM), il gestore d’ambito subentrante ha anche la possibilità di scegliere se ottenere la proroga del pagamento o pagare subito a condizioni più vantaggiose, con uno sconto calcolato in base all’indice internazionale aumentato di uno spread di 3,60%.

Le altre misure incentivanti si applicano a tutti i tre gruppi di ATEM individuati nella delibera di avvio dell’istruttoria. La seconda misura riguarda l’obbligo del gestore d’ambito di assumere i dipendenti di Italgas addetti al servizio, che è limitato a un dipendente ogni 2.000 PDR (anziché uno ogni 1.500 PDR, come previsto dal decreto ministeriale), con esclusione dei dipendenti che si occupano delle funzioni centrali (misura occupazionale).

La terza misura ha per oggetto l’obbligo di Italgas di mettere a disposizione dei partecipanti alla gara d’ambito, entro sette giorni dalla pubblicazione del bando nella Gazzetta Ufficiale, informazioni e dati su reti e impianti e sullo svolgimento del servizio aggiuntivi e più approfonditi rispetto a quelli obbligatori in base al Regolamento ministeriale sulle gare (misura informativa).

La quarta misura consiste nell’obbligo per Italgas, su richiesta del gestore d’ambito entrante, di stipulare un contratto di servizio della durata di un anno per l’erogazione di servizi diretti ad agevolare il subentro nella gestione della rete (supporto tecnico nella gestione e manutenzione degli impianti, gestione dei contatori e dei dati di misura, ecc.) ad un prezzo inferiore a quello di mercato; inoltre, il servizio di migrazione dei dati informatici sarà fornito gratuitamente (misura del Transitional Service Agreement).

L’ultima misura consiste nell’anticipazione della scadenza delle concessioni di Italgas finanziate dal piano per la metanizzazione del Mezzogiorno, che per legge dovrebbero confluire nella concessione d’ambito solo dopo la scadenza naturale. Esse scadranno automaticamente all’inizio della gestione d’ambito, senza pagamento di alcun indennizzo da parte del gestore entrante (misura di anticipazione della scadenza delle concessioni).

Entro un mese circa dal provvedimento l’Autorità deve approvare la nomina, su proposta di Italgas, di un fiduciario di AGCM incaricato di monitorare l’attuazione delle misure prescritte. Il fiduciario deve essere un soggetto indipendente dalle parti dell’operazione, munito di qualifiche adeguate e non deve essere in conflitto di interessi. Egli deve definire, per ogni ATEM interessato dalle cessioni, l’insieme delle concessioni comunali oggetto della cessione, assicurando che il ramo di azienda sia operativo sul piano economico, sia redditizio e competitivo. Il fiduciario deve verificare per ogni ATEM che sia pervenuta almeno un’offerta superiore al prezzo minimo di vendita fissato da AGCM (che non viene comunicato ai potenziali acquirenti). Egli deve trasmette all’Autorità una relazione sull’andamento delle procedure di cessione entro il 31 dicembre e, in seguito, una relazione sull’attuazione delle altre misure correttive a carico di Italgas entro il 31 dicembre di ogni anno, fino alla conclusione di tutte le gare degli ATEM interessati dalle misure.

Il provvedimento dell’Autorità si espone a due critiche. L’aspetto più problematico consiste nell’inadeguatezza della valutazione di AGCM perché basata solo sugli effetti dell’operazione rispetto alle gare nei singoli ATEM. Ciò ha portato ad una grave sottovalutazione dell’impatto dell’aggregazione sulla concorrenza nel mercato italiano della distribuzione gas, perché ha indotto l’Autorità a ritenere che il terreno competitivo potesse essere riequilibrato con la semplice imposizione della dismissione di limitati pacchetti di PDR in alcuni ambiti (il numero totale di ATEM soggetti a obbligo di dismissione è appena 32 su 172). Il territorio di molte provincie è suddiviso in diversi ATEM. Perciò, l’analisi impostata su una base territoriale molto ristretta ha condotto l’Autorità a non riconoscere il fatto che 2i Rete Gas era il principale concorrente di Italgas nelle gare d’ambito - come dimostrato dalle gare già svolte - e, quindi, ad ammettere che l’acquisizione avrebbe ridotto fortemente la concorrenza per l’aggiudicazione degli ATEM.

La seconda criticità, segnalata dai soggetti intervenuti nel procedimento, è il numero molto ridotto delle dismissioni delle concessioni prescritte da AGCM, se confrontato con le dimensioni dell’operazione. La stima del totale delle concessioni a cui si applica l’obbligo di cessione varia tra 600.000 e 700.000 PDR. 2i Rete Gas ha circa 4,9 milioni di PDR. Quindi, l’Autorità ha richiesto l’obbligo di cessione solo per un settimo delle concessioni acquisite da Italgas, una quantità palesemente insufficiente a ripristinare l’equilibrio della concorrenza nel mercato, se confrontata con gli obblighi di dismissione imposti in altri settori per autorizzare le aggregazioni e con le dimensioni degli altri distributori a livello nazionale, che sono nettamente inferiori ai primi due operatori che stanno effettuando l’operazione.