Il contributo della domanda di energia elettrica della Pubblica Amministrazione (PA) viene ritenuto molto utile per favorire la partenza e la diffusione dei Renewable PPA.

La domanda riferibile alle amministrazioni pubbliche, infatti, ammonta a 4,5 TWh, a cui si aggiungono 6 TWh di illuminazione pubblica. Un livello di fabbisogno che rappresenta circa il 3,5-4% della richiesta elettrica nazionale. Di questa, una parte può essere indirizzata, senza dubbio, verso un approvvigionamento tramite PPA.

Sono, tuttavia, necessarie alcune regole per le quali la Pubblica Amministrazione possa da un lato, accedere a quella che oggi è la fonte energetica più conveniente sul mercato e, dall’altro, contribuire a un obiettivo di salvaguardia ambientale, dando un esempio virtuoso per il raggiungimento dell’obbiettivo nazionale di decarbonizzazione (rappresentando, si noti, potenzialmente più del 6% delle rinnovabili elettriche previste dal PNIEC al 2030).

I soggetti che in Italia potrebbero applicare il Green Public Procurement sono, all’incirca, 46.780, di cui 10.107 amministrazioni pubbliche – tra cui regioni, province, città metropolitane, comuni, comunità montane, enti parco e ospedali – 32.424 scuole pubbliche, che però si limitano ad acquistare una gamma limitata di beni e servizi e 4.249 imprese pubbliche, i cui acquisti hanno invece un elevato impatto sull’economia. Un universo molto articolato che però rende l’idea di quanto l’adozione di criteri ambientali negli appalti pubblici possa “orientare” non solo il comportamento delle istituzioni ma anche l’economia di un Paese come l’Italia.

I punti di forza dell’approvvigionamento tramite PPA della Pubblica Amministrazione possono essere riassunti in:

-       Profilo di domanda prevedibile e stabile nel tempo, al riparo anche dalla variabilità delle dinamiche economiche, e quindi aderente alla definizione di economia resiliente;

-       Presenza di quote di domanda imputabili alla fornitura di servizi pubblici (come idrico e rifiuti) in molti casi già raggruppate in consorzi per l’acquisto di energia

-       Assenza di problematiche legate all’esposizione della concorrenza sui mercati di sbocco, come nei principali settori produttivi. Queste determinano infatti che tale per cui nel momento in cui il contratto è vantaggioso si ha un beneficio per le casse dello stato, mentre nel momento in cui è svantaggioso esso si traduce in un fondamentale sostegno alle fonti rinnovabili, oltremodo necessario a raggiungere gli obiettivi ambientali. Ne deriva che un Renewable PPA della Pubblica Amministrazione può corrispondere solo ad un vantaggio complessivo per la società.

I punti di debolezza dell’approvvigionamento della PA, invece, possono ricondursi a:

-       Parcellizzazione dei consumi che dovrebbero risultare aggregati al fine di costituire una massa critica funzionale alle dimensioni di un efficace contratto PPA;

-       Concentrazione nelle ore notturne della domanda dell’illuminazione pubblica, che quindi non potrebbe avvantaggiarsi della copertura con produzione fotovoltaica.

Guardando infine alle barriere allo sviluppo dei contratti PPA nella Pubblica Amministrazione, queste ultime sono essenzialmente riferibili alle attuali regole di approvvigionamento, che prevedono un periodo massimo di vincolo contrattuale di 2 anni per la fornitura elettrica ed il rischio di mancata convenienza economica connessa all’approvvigionamento long term nel caso in cui il prezzo di mercato dovesse risultare più basso del prezzo fissato nel PPA. Tale rischio è oggettivamente remoto, date le peculiarità strutturali del mercato nazionale, ed è gestibile con opzioni di pricing del PPA flessibile. Non sembra pertanto potersi configurare il rischio di danno erariale se le singole amministrazioni si approvvigionano con gare Consip o comunque centralizzate (confermando l’obbligo di procedere in tal senso già previsto dall’attuale normativa) perché il singolo funzionario avrà seguito le regole e non stipulato contratti in deroga o sul libero mercato in modo diretto.

L’acquisto sul lungo periodo deve pertanto essere guidato da una procedura prevista nelle norme del public procurement e nelle procedure Consip. Ad oggi non è ancora stato emanato il Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico (MISE) di concerto con il Ministero dell’Ambiente (MATT) e del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), ai sensi dell’articolo 18, comma 8, del DM 4 luglio 2019, nonostante fosse atteso entro gennaio 2020. In esso è richiesto che vengano definite specifiche misure e procedure per favorire l’applicazione di contratti di lungo termine per gli acquisti della PA, anche nell’ambito del “Piano Acquisti verdi della Pubblica Amministrazione” e delle procedure di acquisto per forniture di energia alla PA tramite gare organizzate dalla Consip.

Il PPA Committee ritiene che l’emanazione di questo decreto ministeriale sia centrale per il superamento delle barriere all’introduzione dei contratti PPA in ambito pubblico. Altresì, questo si rende disponibile ad un confronto aperto per contribuire alla stesura di una proposta efficace per la loro diffusione anche attraverso il ruolo attivo della Pubblica Amministrazione, nel rispetto dei meccanismi di mercato e con modalità operative in linea con la strategia di ripresa economica post-pandemia.

Il PPA Committee ritiene, inoltre, che le decisioni che devono essere adattate alla Pubblica Amministrazione riguardino in particolare la necessità da parte dell’amministrazione centrale di definire criteri minimi per l’approvvigionamento efficiente di lungo periodo – gestibili dai centri di acquisto decentrati – in maniera tale da sollevare le amministrazioni periferiche dal rischio di danno erariale. Tali criteri riguardano essenzialmente la definizione di prezzo e della formula che ne può prevedere un riaggiustamento a fronte della variabilità dei mercati, nonché la durata del contratto e la valutazione dell’esposizione al rischio connesso alla stipula dello stesso.

Si potrebbe prevedere la possibilità di stabilire un meccanismo di garanzia ove sussistano prezzi di mercato inferiori rispetto ai contratti, evento comunque ritenuto remoto, ma possibile. La presenza di tale meccanismo di garanzie è giustificata dal fatto che il PPA stia sostenendo un obiettivo pubblico e che il verificarsi di tale evento coincide con prezzi dell’elettricità molto bassi, tali per cui il recupero necessario in tariffa (anch’esso remoto) non determinerebbe un incremento in termini assoluti dei prezzi per i consumatori finali. Un meccanismo siffatto rappresenterebbe, in termini di finanza pubblica, un sistema particolarmente efficiente per il sostegno alle rinnovabili, aderendo al principio della SEN e del PNIEC per cui le rinnovabili devono essere favorite senza oneri aggiuntivi per i consumatori.

Si potrebbero, inoltre, prevedere meccanismi di aggregazione della domanda (ad esempio consorzi di scuole).

La fornitura attraverso PPA della Pubblica Amministrazione appare come una grande opportunità anche in relazione agli obiettivi di efficienza energetica che la stessa deve perseguire nonché per lo sviluppo delle rinnovabili a mercato.

Il PPA Committee ritiene che i presupposti per il Green Public Procurement siano molto solidi e promettenti, e si rende disponibile a collaborare con le istituzioni per le necessarie implementazioni.

Gare CONSIP e prime previsioni di approvvigionamento tramite PPA

CONSIP, con il ruolo centrale di aggregatore di acquisti e committenza per le Pubbliche Amministrazioni italiane, fornisce strumenti di negoziazione e aggiudica procedure di gara una volta valutate una serie di condizioni di convenienza. Nell’ottica di promuovere acquisti a lungo termine da parte delle PA attraverso strumenti di gara, in ottemperanza al D.LGS 199/21, ha pubblicato un documento di consultazione in cui pone domande specifiche per sondare l’interesse all’utilizzo di questo tipo di contratti.

Il documento di consultazione va direttamente nel dettaglio dell’argomento, con lo scopo di conoscere e approfondire il potenziale contenuto dei contratti PPA oggetto di contrattazione e gara e ponendo domande aperte sulla possibile natura dei contratti: durata minima, fonte rinnovabile da approvvigionare, applicazione della gara a impianti nuovi o esistenti, esigenza di individuare volumi o potenza installata minima per la stipula dei contratti, struttura di pricing appropriata, quote residuali di approvvigionamento green tramite Garanzie d’Origine (GO). 

Lo sforzo di CONSIP per valutare i bisogni della PA e l’interesse alla stipula di contratti PPA di lungo termine va nella giusta direzione per favorire il raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione, oltre che essere di esempio per le aziende private. Sono infatti oltre 46.000 gli uffici della PA, tra amministrazioni pubbliche, scuole pubbliche e imprese partecipate a controllo pubblico, che potrebbero accedere tramite CONSIP a opzioni di green procurement di lungo periodo. Questa costituisce una grande opportunità per il mercato dei PPA, potendo CONSIP, nell’ambito delle sue convenzioni con i soggetti della PA abilitati a partecipare alle gare, aggregare la domanda anche sfruttando la struttura a lotti regionali / provinciali attualmente esistente.

Numero di soggetti della Pubblica Amministrazione che potrebbero accedere a opzioni di green procurement di lungo periodo

Fonte: PPA Committee 2020 

Emergono, però, alcuni spunti di miglioramento riguardo al tipo di domande poste alla PA e, in particolare, alla richiesta di indicare un prezzo fisso come struttura di pricing prevalente e alla mancanza di riferimenti alla struttura di volume del produttore. La natura dei contratti PPA, specialmente per impianti di nuova costruzione, è infatti tale da non potere prescindere dall’acquisto di un volume legato al profilo di produzione dell’impianto. L’esigenza tipica dei soggetti produttori è infatti quella di vendere energia a lungo termine al fine di favorire il finanziamento dell’impianto da parte di un soggetto terzo con capitale di debito. Il finanziamento viene più facilmente concesso quando, in ottica di business planning, fatturato e ritorni economico-finanziari del progetto sono sufficientemente stabili e consentono di tenere sotto controllo il pagamento del debito.

Nel perseguire l’obiettivo di favorire l’approvvigionamento a prezzi competitivi anche con contratti di lungo termine, CONSIP dovrebbe quindi comprendere che i PPA differiscono dalle modalità di approvvigionamento già utilizzate nell’ambito delle gare d’appalto esistenti per l’acquisto di energia elettrica, mancando in essi l’elemento di standardizzazione contrattuale che invece caratterizza i mercati dell’energia liquidi.

Al fine di evitare il rischio di gare deserte per gli approvvigionamenti di contratti PPA, CONSIP dovrebbe considerare che:

-       l’esigenza dei soggetti produttori, particolarmente rilevante per impianti di nuova costruzione, è di sottoscrivere un contratto di vendita per il profilo pay-as-produced (quanto effettivamente prodotto dall’impianto) oppure, qualora consentito dall’appetito al rischio dei soggetti finanziatori, a profili standardizzati basati sul profilo di produzione;

-       le strutture di prezzo che potrebbe negoziare possono essere anche diverse dal prezzo fisso: una struttura cap&floor, ad esempio, favorirebbe l’approvvigionamento a prezzi di mercato di riferimento finché questo rimane all’interno di una banda predefinita, oltre la quale vengono applicati dei prezzi fissi; questa modalità favorirebbe un costo dell’approvvigionamento dinamico, evitando per alcuni comparti della PA esposti alla concorrenza di approvvigionare energia a costi maggiori dei competitor;

-       la disponibilità di energia proveniente da fonti rinnovabili e da produttori disposti ad utilizzare i contratti PPA come strumenti di vendita dipende in larga misura dallo stato delle autorizzazioni: CONSIP potrebbe utilizzare strumenti ponte per avviare il processo di green procurement continuando però ad agire nell’ottica dell’approvvigionamento a lungo termine (ad esempio: contratti PPA fino a 3 anni da impianti esistenti; combinazione di approvvigionamento standard “a mercato” e delle GO con durate più lunghe rispetto ai comuni 12/18 mesi).