Secondo quanto indicato dall’art.141 del D.lgs n. 152/2006, il Servizio Idrico Integrato (SII) è composto dall’insieme dei “servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue”.

L’industria del SII in Italia ha conosciuto una serie di riorganizzazioni a partire dagli anni ’90 del secolo scorso, ma molte sono rimaste sulla carta e inapplicate in diverse Regioni. È grazie alla legislazione europea sui servizi pubblici a rilevanza economica se non sono state imboccate vie pericolose, tali da peggiorare lo scenario di fondo ereditato da una situazione in partenza già molto deteriorata e caratterizzata da una regolamentazione frammentata e incapace di riuscire a superare le croniche criticità del settore. Tra queste l’eccessiva frammentazione aziendale, con imprese di distribuzione generalmente inefficienti e scarsamente industriali, un enorme fabbisogno infrastrutturale da coprire, soprattutto per le fognature, e numerose aree del paese non raggiunte da un’adeguata distribuzione di acqua di buona qualità.

Di recente, però, si è avuta una svolta quando le funzioni di regolazione e controllo in materia di servizi idrici sono state trasferite, con la legge n. 214/2011, dal Comitato di vigilanza delle risorse idriche (COVIRI), organo del Ministero dell’Ambiente, all’Autorità per l’Energia elettrica e il Gas, la quale è così divenuta l’Autorità per l’Energia elettrica, il Gas e il Sistema Idrico (AEEGSI). In particolare, l’Autorità è stata investita dei compiti di definire il nuovo meccanismo tariffario, nel rispetto del principio comunitario del full cost recovery, in sostituzione del precedente Metodo Normalizzato, di fissare standard qualitativi, di verificare i piani di ambito territoriali e di predisporre convenzioni tipo per l’affidamento del servizio. Con tre Deliberazioni, l’AEEGSI ha approvato successive versioni del Metodo Tariffario, l’ultima delle quali, il MTI-2, valida per il quadriennio 2016-2019. Alle Autorità di ambito territoriali è affidato il compito di predisporre i piani di ambito e determinare la tariffa puntuale sulla base delle “regole” definite dal metodo.

Nella teoria economica dell’organizzazione delle Autorità indipendenti, per la regolazione dei mercati dei servizi pubblici locali, si discutono due temi: la questione dell’appropriata localizzazione dell’Authority, accentrata a livello nazionale o decentrata a livello locale, e la questione dell’unisettorialità o multisettorialità, cioè se debba privilegiare la ricerca delle economie di specializzazione (competenze tecniche del personale) o delle economie di scala organizzativa (costi unitari decrescenti della struttura).

Il modello adottato dalla legislazione recente cerca di sfruttare i pregi delle diverse configurazioni prefigurando una regolamentazione a due stadi, con l’AEEGSI, cioè un’Autorità nazionale e multisettoriale ma suddivisa in dipartimenti con autonomia tecnica, e gli EGA (enti di governo di ambito) e le Assemblee dei Comuni, che tengono i rapporti col territorio formulando le decisioni sulla base di una maggiore informazione sulle preferenze locali.

Per quanto riguarda la tariffa del servizio idrico, questa è disciplinata dall’art. 154, comma 1, del Codice dell’ambiente, il cui testo è stato modificato a seguito dell’accoglimento, del referendum abrogativo di parte del comma stesso [D.P.R. 23.3.2011, ammesso dalla Corte Costituzionale (sentenza n.26/2011)]. Per effetto di queste disposizioni, la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio. Qualche componente della tariffa deve anche contemplare il carico ambientale, in applicazione del principio comunitario “chi inquina paga”.

Il MTI-2 si adegua a questi principi, seguendo i canoni della teoria economica della regolamentazione incentivante, in analogia ad altre regolazioni europee del servizio idrico. Si basa sul metodo del price-cap, nella versione revenue-cap dinamico applicato alla copertura di «costi standardizzati», desunti da informazioni raccolte da AEEGSI presso i gestori(1). In tal senso riproduce un incentive fixed-price transfer alla Laffont-Tirole(2), in funzione lineare dei costi ammessi, ma prevede alcune specificità che ne fanno un unicum nel panorama internazionale. Innanzitutto, la tariffa viene determinata a seguito di un meccanismo di consultazione a più livelli istituzionali. Poi c’è l’originale accorgimento rappresentato dal moltiplicatore tariffario, che stabilisce la dinamica del revenue-cap («limite di prezzo») e fornisce il “segnale” alle autorità locali per il calcolo della tariffa media di ambito. Ma la vera specificità del MTI-2 è che prefigura una regolazione asimmetrica prevedendo più “schemi regolatori” per diverse tipologie di gestori. L’intento è consentire ai gestori con deficit infrastrutturali marcati, o in fase di transizione della governance o con costi più efficienti, un limite di prezzo meno rigido e vincolante, maggiorato cioè da un parametro che formula un moltiplicatore più elevato da applicare ai ricavi passati.

Rilevante e inusuale è, inoltre, il sistema con cui il MTI-2 applica il criterio del cost-recovery per quanto riguarda i costi del capitale, proprio e di terzi. Computando separatamente gli oneri finanziari e gli oneri fiscali si elimina ogni elemento di extra-profitto dai primi, in linea con il dettato referendario. La tariffa contempla, anche, una componente ambientale e disciplina gli incentivi al miglioramento qualitativo della fornitura. Infine, il metodo detta le condizioni per attuare un’articolazione territoriale per classi di utenza e favorire così le situazioni di disagio.

Dai Piani degli Interventi dei gestori, con proposta tariffaria approvata dall’AEEGSI, è derivata una crescita significativa degli investimenti programmati. Dal 2014 al 2017 si passa da 24 a 34 euro pro-capite e nel quadriennio 2016-2019 si passa a 49 euro pro-capite. Le realizzazioni di tali programmi crescono del 16% rispetto ai consuntivi del 2012, ma il saggio di realizzazione non è ancora ottimale (l’80% nel 2015). Questo, insieme ad un accesso dei gestori ai mercati dei capitali tradizionalmente non agevole, limita ancora il potenziale sviluppo degli investimenti, quando il settore soffre di una cronica mancanza di interventi per superare l’obsolescenza delle infrastrutture, contenere gli elevati livelli delle perdite idriche delle reti, superare le carenze negli standard di qualità dell’acqua per usi civili e il deficit di trattamento dei reflui urbani.

Nel 2013 la stima consolidata del fabbisogno era di 65 mld di euro in trenta anni, vale a dire più di due miliardi all’anno, 36 euro pro-capite. Ma da ricognizioni AEEGSI negli ultimi tre anni emerge come questa proiezione sia ormai superata. L’Autorità stima che, dagli investimenti desunti dai piani approvati dagli EGA, più gli interventi necessari per il rispetto degli impegni assunti a livello comunitario, le necessità di investimento, a partire dal 2015 per cinque anni, ammontano a circa 20 mld di euro.

Nel dibattito politico e mediatico si è data troppa rilevanza alla questione del livello della tariffa, piuttosto che al valore sociale che assume l’accumulazione del capitale in questo settore, per il cui finanziamento la tariffa rappresenta il caposaldo. I contributi pubblici dai fondi europei, il ricorso straordinario alla fiscalità di scopo, possono essere indirizzati ad opere rilevanti per la costruzione di impianti ex-novo e una tantum, ma il flusso annuale degli investimenti in manutenzione straordinaria per riparare e ammodernare le reti (di cui il 40% ha natura imprevista), necessita di un corrispondente flusso di entrate ordinarie, che può essere garantito solo da una tariffa full cost recovery, come quella predisposta da AEEGSI.

La scelta di delegare ad un’Autorità nazionale, con competenze tecniche e reputazione di indipendenza, la riscrittura delle regole è derivata dalla necessità di riavviare la riforma di un settore con profondi limiti strutturali. Lo sforzo per superare il ritardo accumulato in due decenni di incerta, altalenante e sostanzialmente deludente regolamentazione, è stato notevole e comincia a dare un assetto stabile al settore idrico. L’importante, ora, è tenere dritta la “barra” e non ripetere gli errori del passato con stravolgimenti e pericolose “marce indietro” dettate dall’inspiegabile carica ideologica che pervade il settore dell’acqua.

(1) La somma dei costi standard, stimati da AEEGSI sulla base di informazioni sulle produzioni locali, deve essere coperta da ricavi per attuare il principio full cost recovery. A questi ricavi è posto un vincolo per non generare extra-profitti. Il metedo del revenue-cap fornisce appunto i ricavi ammessi nel periodo t+1, applicando un limite di prezzo ai ricavi al tempo t come somma dei costi standard al tempo t. 

(2) Jean-Jacques Laffont e Jean Marcel Tirole sono due importanti economisti francesi, fondatori della cosiddetta Scuola di Tolosa che ha delineato la teoria della regolamentazione moderna basta sulla teoria dell'informazione. Il loro libro del 1993, Theory of procurement and regulation, della MIT Press, è la pietra miliare della materia. Laffont è prematuramente scomparso e Tirole è premio Nobel per l'Economia 2014.