Le gare per l’affidamento del servizio di distribuzione gas tramite ambiti territoriali minimi (ATEM) vengono introdotte dall’art. 46-bis del Decreto Legge n. 159/07, diventando lo strumento obbligatorio per l’affidamento con l’approvazione dell’art. 24 del D.Lgs n. 93/2011: da quel momento è stato definitivamente introdotto il “blocco” degli affidamenti del servizio “per singolo comune”. Ne è seguita una ampia produzione di normativa secondaria (soprattutto nel 2011) da parte del MISE, con provvedimenti volti a stabilire la formazione/composizione degli ATEM (Decreto Ambiti e Decreto Comuni) ed i criteri per lo svolgimento della gara, comprensivi anche delle regole (integrate e meglio specificate con le Linee Guida) per la definizione del valore di rimborso spettante al gestore uscente (VIR). Negli anni successivi al 2011 il Regolatore è intervenuto con un numero significativo di atti riferiti alle attività di individuazione dei valori tariffari delle gare, alle modalità attraverso le quali svolgere il proprio ruolo di verifica dei VIR nei casi (assai frequenti…) in cui lo stesso è richiesto e, più recentemente, ai criteri di ammissibilità tariffaria per i nuovi investimenti da realizzare nell’ambito delle gare stesse.
Il sistema delle gare d‘ambito ha così sempre più evidenziato un elevato livello di complessità strutturale, rendendo il percorso per lo svolgimento delle gare particolarmente tortuoso, poco efficace e foriero di ricorsi alla giustizia amministrativa.
I risultati sono evidenti: a fronte di calendario delle gare ampiamente scaduto: le ultime previsioni prevedevano l’approvazione degli ultimi bandi nel corso del 2017, mentre, ad oggi, sono state aggiudicate solo 3 procedure di gara -“Milano 1”, “Torino 2” e “Napoli 1- quest’ultima, peraltro, ancora soggetta ad un contenzioso relativo alla legittimità o meno del relativo affidamento, mentre altre 33 procedure risultano revocate o rinviate. Nulla per il resto.
Vi sono una serie di problematiche riscontrate in questi anni e sulle quali sarebbe utile intervenire per rilanciare il complesso sistema delle gare. Si riportano le principali.
VIR ai Comuni - È unanime, da parte degli stakeholders, la necessità che le proprietà pubbliche vengano valorizzate a VIR (tramite le Linee Guida) e non a RAB, permettendo in questo modo agli Enti Locali di poter “monetizzare” i loro impianti in sede di gara, ovvero di mantenerne la proprietà a fronte di una più adeguata remunerazione tariffaria.
Semplificazione nel riconoscimento tariffario della differenza RAB/VIR - Il processo di approvazione del riconoscimento tariffario della differenza tra RAB e VIR in capo ad ARERA sembra assorbire notevoli risorse, soprattutto in termini di tempo. A tal fine sarebbe utile un allargamento delle attuali previsioni regolatorie previste dal cosiddetto “metodo semplificato individuale per comune” di cui alla deliberazione ARERA n. 905/2017, introdotto dalla stessa ARERA ma, secondo noi, ancora ampiamente insufficiente a coinvolgere un numero significativo di casi, unica circostanza in cui il “metodo semplificato” potrebbe efficacemente svolgere la sua funzione di “acceleratore” del processo. Tale modifica potrebbe riguardare, da un lato, una platea più ampia di soggetti che vi possono accedere (attualmente fissato ad una soglia di 10.000 Punti di Riconsegna - PdR) e, dall’altro, mantenere la necessità di utilizzo esclusivo delle Linee Guida per la valorizzazione dei prezzi, dei coefficienti di degrado e del calcolo dei contributi, ma con un paio di aggiunte che consentano di tenere conto:
- delle previsioni contrattuali che specifichino in maniera trasparente anche vite utili diverse da quelle previste dalle Linee Guida, purché non superiori a 60 anni per tubazioni ed allacciamenti;
- prescrizione per scavi e ripristini particolari anche in caso di assenza del relativo Regolamento (spesso non adottato in particolare dai comuni di piccole dimensioni), consentendo quindi anche il riconoscimento – ai fini della valorizzazione del “valore a nuovo” - delle Prescrizioni comunque in uso, purché supportate da idonei documentazione di almeno 5 anni ovvero attraverso certificazione da parte dell’Ente Locale.
Aggiornamento del VIR. L’art. 5.2 delle Linee Guida prevede che il valore di rimborso presente nei bandi di gara debba essere aggiornato “al 31 dicembre dell’anno precedente” alla pubblicazione. Anche a seguito delle prolungate tempistiche di definizione dei bandi di gara, è sempre più marcata la presenza, negli atti propedeutici alla emanazione dei bandi stessi, di valori di rimborso riferiti anche a 5 anni precedenti (sono noti casi anche di N-8). Ciò genera, inevitabilmente, una problematica sull’aggiornamento di detti valori al momento dell’affidamento del nuovo contratto ed una significativa distorsione rispetto a quanto dovrà effettivamente essere pagato dal gestore entrante (il relativo importo a questo punto risulterà “ignoto” , mentre i valori degli indennizzi dovrebbero essere, a tutela dei gestori uscenti e dei partecipanti alla gara, quando più possibile allineati alla previsione delle Linee Guida, che non a caso prevedevano valutazioni “semplificate” di aggiornamento solo nei casi di “T-1”.
Innovazione tecnologica ed analisi “ACB” - Il DM 226/2011 definisce i criteri di aggiudicazione stabilendone i punteggi di offerta. Nel piano di sviluppo degli impianti sono assegnati (su un totale di 45 punti) un range di 5-10 punti alla innovazione tecnologica, sulla base di nr. 5 possibili interventi. È ormai assodato che i distributori, in questi 10 anni, abbiano in larga parte già realizzato tali innovazioni: si pensi, ad esempio, al processo di installazione degli smart meters, che sta vivendo proprio in questi anni le ultime fasi. Risulterebbe, perciò, necessario rivedere integralmente tali previsioni, aggiornando il DM 226/2011 agli scenari tecnologici attuali.
Si tratta di un tema (in generale quello degli investimenti nel servizio di distribuzione gas in funzione delle gare d’ambito) che deve sempre ricollegarsi alle previsioni legate all’analisi costi-benefici, cosiddetta “ACB”, elemento determinante per stabilire l’ammissibilità dei nuovi investimenti nel sistema gas al riconoscimento tariffario. Non solo, nello schema di gara previsto nel DM 226/2011, una “ACB positiva” è anche condizione perché eventuali investimenti “aggiuntivi” proposti dai concorrenti possano essere considerati come meritevoli di alcuni dei punteggi previsti nel disciplinare di gara stesso.
Per rilanciare il sistema delle gare gas, stante l’indiscutibile “flessibilità” di risultati che una analisi ACB può restituire a seconda dei dati e del sistema di calcolo/comparazione che si decide di applicare, appare evidente la necessità di definire una metodologia ACB condivisa, trasparente, unica e ripetibile. Tale strumento sarebbe sicuramente in grado di portare elementi di chiarezza per i partecipanti alle procedure di gara, aumentando di conseguenza la competitività delle stesse e riducendo drasticamente anche il livello di contenzioso: le Associazioni dei Distributori sono impegnate ormai da anni a richiedere a MiSE (oggi MiTE) ed ARERA di procedere alla definizione di uno strumento avente queste caratteristiche, per ora senza nessun risultato.
Moratoria - Negli anni più recenti, con una accelerazione dettata anche dalle conseguenze della pandemia, lo scenario energetico è sempre maggiormente interessato dai processi di decarbonizzazione, nei quali il gas assume un ruolo fondamentale per la transizione. È evidente, quindi, che il processo di decarbonizzazione ed il processo delle gare d’ambito debbano trovare una fase di coordinamento ed omogeneizzazione. Nelle more di definizione di tale fase di coordinamento, che richiederà un adeguato orizzonte temporale, sarà auspicabile incoraggiare ed incentivare un percorso di crescita e di aggregazione volontaria per le aziende di medie e piccole dimensioni al fine di presentarsi con realtà più strutturate, quindi più competitive, alle future gare.
PNRR - Entro il 31 luglio 2021 è prevista l’emanazione della Legge Concorrenza (tema rilevante negli scenari definiti dal PNRR) che dovrebbe contenere anche interventi per il rilancio delle gare gas.
Ad oggi, oltre alla relativa segnalazione dell’AGCM dello scorso marzo 2021, la principale, recentissima novità è costituita dall’intervento della Conferenza delle Regioni che il 3 giugno scorso ha trasmesso il proprio contributo per la legge annuale della concorrenza al Governo.
In merito alle gare gas, le proposte formulate riguardano:
- da un lato, il rilancio delle gare attraverso l’intervento sulla normativa primaria finalizzato alla modifica di alcuni elementi che oggi ne ostacolano lo svolgimento. Si tratta di elementi coerenti con le necessità del sistema e con le posizioni che i vari stakeholders sembravano aver concordato nell’estate 2020 e che in buona parte abbiamo richiamato anche in questo articolo (peraltro posizioni/suggerimenti in gran parte riprese anche dalla stessa AGCM nella segnalazione di cui sopra);
- dall’altro, uno stralcio integrale delle attuali previsioni di gara ed un loro ripensamento una volta che saranno noti e condivisi i percorsi nazionali di transizione energetica.
Proposte, nel complesso, a nostro avviso largamente condivisibili: peccato che nelle premesse si faccia ancora riferimento all’annoso tema della “necessità di superamento della differenza RAB/VIR” come elemento potenzialmente acceleratore del processo di gara.
Una volta di più: nulla di più sbagliato ed ingiustificato!
Come ormai evidenziato ed argomentato, RAB e VIR hanno matrici di calcolo e funzioni del tutto fra loro indipendenti, la prima (RAB) è la grandezza che – in base alle indicazioni del Regolatore – determina il riconoscimento tariffario dei CAPEX, il secondo (VIR) è il valore dovuto al gestore uscente, sulla base dei contratti di fatto tutt’ora vigenti, seppur in regime di “prorogatio”, per indennizzarlo del valore residuo degli impianti che dovranno essere (gioco forza….) trasferiti al nuovo gestore perché questo li utilizzi nello svolgimento del servizio.
La piena legittimità del diritto dei gestori uscenti al VIR (indipendentemente dalla durata del periodo transitorio, quello inciderà esclusivamente attraverso una riduzione del valore conseguente ad un maggior degrado degli impianti…) è stato ripetutamente riconfermato ed è rimasto uno dei punti fermi nel contesto della normativa applicabile alle gare: speravamo che il concetto fosse stato definitivamente assorbito….
A conclusione, pensiamo si possa con tranquillità affermare che, come anche sopra riportato, lo stallo prolungato delle attuali procedure di gare e le profonde trasformazioni del sistema energetico previste per i prossimi anni, rendano necessario un momento decisionale che possa permettere, dopo oltre 21 anni dall’approvazione del decreto “Letta”, ad un servizio pubblico di così fondamentale importanza come quello della distribuzione gas, un suo ulteriore sviluppo ed efficientamento.
